剑桥中国史(套装全11卷)(校对)第202部分在线阅读

地方政府的改革
当隋朝兴起时，它继承的地方行政制度是过时而无效率的，这是几个世纪南方和北方层出不穷的弊病造成的结果。有的学者认为，产生的部分问题应追溯到公元前106年，当时西汉修改了从秦沿袭下来的高度集中的地方行政制。这个制度设郡和县两级地方政府，两者都直接对京师负责。汉在它们之上加了刺史一级。每个刺史负责视察若干郡。如果东汉政府及其后的诸国能保持强大的中央权力，严重的困难本来是可以避免的。但中央的软弱无能，再加上权力下移到地方这一流行的倾向，造成了州的设立使它成为京师和郡之间的正式行政建制。
大分裂的大部分时间战乱不止，在这种情况下，刺史既负责文职，又掌握州的军务。除了州外，又出现了精心设置的府。在隋初，一个最高等级（根据人口）的州的长官可以有文武官员323名。[57]在文武僚属双轨制的发展过程中，文官的权力逐渐被军人接管。主要原因是，在这一连年战争的时期，州官的主要责任是维持治安和率兵打仗；因此其军人僚属的地位就日趋重要。随着军职僚属的权力日益扩大，他们接管了文官的大部分职能，文官的权力逐渐缩小。[58]刺史实际上有任命他们的僚属的大权。他们可以任命所辖郡县的官员，而只是形式上请求朝廷的批准。他们的许多军人僚属还在州县兼职，这些人中的大部分就是刺史的朋友、门客或亲戚。因此，隋朝继承的是一个花费巨大、冗员过多的地方政府体制，它长期地扩散文武大权，从而削弱了中央在地方的权力。
进一步的弊病又同时在北方和南方发展起来。这就是滥设地方机构而不顾地方是否需要，行政是否合理，机构内被任命的官员都能获得官俸、土地、津贴和豁免权，这些待遇大部分都取自当地的百姓。556年，北齐的文宣帝一心想改革这一制度，他描述了地方机构设立过滥的情况。他注意到豪门大族滥用它们在中央政府的地位而设置州郡，而王公、宫女和宦官出于贪婪，则收受贿赂以促成其事。诏书说，结果百室之邑被宣布为州，三户之民即可成为郡。[59]
在南方，一系列不同事件产生了相似的弊病。自312年以来从华北平原逃往长江流域及以南的半殖民地区的汉人像所有的迁移者那样，移植了许多故土的名称。朔州即为一例，它辖有五个郡，但移设到南方后，占地不足800平方英里。[60]曾经统计，南北两地的州数从汉末到隋初增加到22倍，郡数增加到6倍半。[61]很明显，这些机构与其说是地方的行政单位，不如说是为日益增多的官员的利益而存在的大小独立王国，这些官员出于私利或为其恩主的利益，所想的只是搜刮民脂民膏。
583年，杨尚希在其奏疏中，令人信服地分析了新登基的隋帝接管的行政乱摊子的状况：地方行政单位成倍发展，官员激增，税收少得可怜，农民受压迫，等等。他指出任命的官员数与黎民之比，有如十羊九牧。[62]文帝在最早的改革诏书中，命令当时他控制的地区取消所有的郡——有500个以上。这样，他又恢复了始于秦的地方两级制。征服南方后他又进行同样的改革。炀帝时期的郡（即原来的州）数减到190个，所辖的县总共1255个，平均每个郡管辖6个以上的县。每个郡和县治理的平均地区大为扩大，结果是行政费用减少，税收增加。
583年的最早的改革法令还对九级官品的官员担任郡县职务的任命做了规定。任命由京师的吏部作出。这些官员的政绩每年要受到考核，刺史和县令每3年（后来为4年）要调任，下级官员调任时期则为四年。郡县按人口多少被定为九等，各按等级支俸粮，每年两次，另外有权从官田取得收入以支付与官署有关的公私费用。地方单位所辖的人口数决定其官俸的等级。最后，第一个改革法令把地方政府上层长期各自为政的文职和军职人员统一在郡的管辖之下；府的名称被取消，它所有的官员（包括军人）都被认为是郡的文职和行政人员的一部分。
595年的第二个改革措施是命令剩下的旧州官署一律撤销，它们的职能早已被军人接管。这一改革完成了北齐和北周过去采取的类似的措施（虽然没有这次彻底）。隋及以后的各王朝继续使用起源于大分裂时期军事机构的官衔，许多地方政府其渊源可追溯到这一措施。虽然残存的官衔是军事性质的，但根据隋的规定，其职能纯粹是文职的。[63]这些就是隋朝为地方行政体制合理化、减少官员人数和使他们受中央政权控制而采取的步骤。但如果隋朝不把长期以来已分散在刺史手中的军权集中起来，这项措施的大部分早就失败了。这个问题将在论述军事改革时予以讨论。
地方行政改革的成功与否归根结底取决于被任命的人，他们的质量又取决于任命官员的标准和方式。这方面隋朝又继承了一项过时和腐朽的制度。地方和基层体制的中正制起源于汉末的混乱时期，当时教育制度和官员的选拔制都已崩溃。当时，这些中正通常还担任其他职务，他们受权根据特定地区候选人在当地的声望、家庭地位、才能、品德和与社会的一致程度分成等级，把他们选入帝国的官僚机器。有几年，中正之职实际上被大贵族垄断。荐举的条件往往是首先考虑候选人的家世（以官方的谱牒为准）和权力关系，其次是中正个人的好恶。南方和北方都被这一制度所束缚；不过北方直到5世纪后期北魏采取汉化措施时才实行，又因北周改制而有所削弱。6世纪，北方两名官员（羊烈和毕义云）为争兖州大中正而互相攻讦。义云自我吹嘘门阀说：“我累世本州刺史，卿世为我家故吏。”羊烈答：“卿自毕轨被诛以还（在3世纪），寂无人物。近日刺史，皆是疆场上彼此而得，何足为言。岂若我汉之河南尹，晋之太傅，名德学行，百代传美。”[64]这次交锋说明了家世对部分地由中正制荐举所产生的任命的巨大影响。
隋在583年取消中正制，撤销了各级中正的职务（可能还有随着此制的发展而配备的职务），而以中央吏部的任命来代替这一制度，同时如上所述，还以吏部专司每年的考核（或者皇帝在高兴时亲自考核）来确保新措施的实行。《通典》以法家的语气总结了这一变化：“自是海内一命，以上之官州郡无复辟署矣。”[65]我们看到的史料通常都是把颁布法令的行动当做措施的实现，很少涉及贯彻的详细情况。在改革法令颁布6年以后，李德林坚决反对另设一级官员的建议，他争辩说：“且今时吏部，总选人物，天下不过数百县，于六七百万户内，诠简数百县令，犹不能称其才，乃欲以一乡之内选一人能治五百家者，必恐难得。”[66]这使我们大致看到任用人才的种种困难，而这些困难可能要花10年或更长的时间才能克服。
隋中央政府还必须处理另一个问题：在有关政策事务和行政表现方面，它如何与派往各地方政府任职三年的官员保持密切的联系。为了解决这一问题，隋建立了朝集使制。各州派代表出席御前的专门集会。在京师时，他们住在城东南的专区。集会在每年阴历二月、七月和十月的十五日举行。我们对唐代朝集使制的情况了解得比较详细，唐每年有这种集会。唐代的朝集使一般是刺史和其他高级官员，他们除了带贡品以外，还应带参加科举考试的士子来到京师。每个地方单位的官员的表现要经过考察，然后被召见。隋代的仪式可能比较简略，至少在隋初是如此。一次，隋帝对集会的地方代表讲话，并向他们推举某县令为模范，因为他的施政被评为京师附近地区的佼佼者。他的讲话依然是儒家的老生常谈，其内容如下：“房恭懿志存体国，爱养我民，此乃上天宗庙之所祐。朕若置之不赏，上天宗庙必当责我。卿等宜师范之。”[67]据记载，隋帝于是提升他为州刺史。承认和奖励模范行为的结果，据说能使地方官员称职，百姓日益繁衍富庶。除了儒家的说教外，这些一年三次的集会显然对地方行政和官员的表现提供有效考核的机会，就地方官员的职责对他们进行一次再教育，并公开进行奖惩以使教育的内容能深入这些人之心。
对隋改革意义的评价各不相同，但在许多方面，史料的记述是明确的。第一，地方官改由吏部任命——这一措施北齐已经部分地实行——的改革，结束了若干世纪以来任命权分散在州府地方政府手中的状态，从此开始了集权的新时代。第二，恢复了两级地方政府制以代替三级制，并规定标准以使中央政府能决定地方行政单位的规模和性质，及时结束大分裂时期的混乱和弊病。第三，中央政府任命官员，这对有牢固势力的贵族门阀的利益是一个严重的打击，因为它们习惯于控制自己地盘内的官员；中正制的取消和选用官员时家族世系标准的失效进一步加强了中央政府的权力。宫崎市定认为这些改革是“革命性”的，结果从根深蒂固的利益集团中引起了导致王朝垮台的对抗。[68]不管人们是否同意这一论点，这些改革对中华帝国以后的历史产生了持久的影响。第四，科举考试制的采用（虽然它还属于初级形式）开始了一种任人唯贤的制度，这对中华帝国以后的发展也有深远的影响。第五，科举制被用来抵消隋中央政府的“圈内集团”性质，开始在这一巨大帝国的各地任用精英人物。第六，州刺史文武职能的分离在炀帝时期完成，这项改革标志着政府职能合理化和巩固中央政府手中权力的最后步骤。
土地分配和田赋
如果不能适当地为分配田地和征收以农产品为基础的赋税作出安排，中华帝国的历代王朝都不能繁荣兴旺。隋朝也不能例外。早在582年，当北方还远没有巩固，文帝就颁布了一套新法令。据说它们大部分以北齐的条例为基础，而这些条例又是根据486年北魏孝文帝采用的均田制。隋规定定期把土地分配给平民。土地分成以下几类：（1）露田，由将成年和成年（隋规定的范围是从17—59岁）的受田人持有和耕种，以后要退还当局再作分配；（2）可以继承的永业田，它通常种植桑麻；（3）园宅田，它也可继承。这些法令规定的基本分配情况见表如下：[69]
另外一部分土地则分配给有爵位和（或）有官职的人，这种地又分成两类：（1）可继承之地，其面积最高达1万亩，最低为40亩。这不是实际赐数，而是个人被准许拥有的限额；（2）属于某个官署的官田，其收入用于在职人员部分俸禄和用于公共行政及建筑等。这一固定而十分严格的制度实际上是怎样实行的？现在人们对唐代均田制的情况有所了解，但对隋代的情况知道得很少。似乎可以合理地假设，这一制度的实行远不如法令的条款令人想像的那样公平。有材料证明，在人口稠密的地区，分配给每人生前耕种的地往往不足法令的规定数，我们也没有证据能说明在南方并入帝国后那里也实行了分地于民的制度。此外，负责均田制和负责为该制度的实施提供统计基数的土地和户籍登记册的官员本人也渴望拥有土地，并且贪婪成性。其中的大部分人更可能破坏而不是维护这一制度。
表6　隋代土地分配情况表（单位：亩）
（1亩＝0.14英亩；据统计，1932年中国每家平均有地21亩。）
这类制度在任何政体开始时都能最顺利地得到实施，因为当时从过去敌对的争夺皇位的人和没落的社会精英那里没收的土地使皇帝能得到大量的来源以供分配。隋朝也不例外。但早在592年，在人口较多的地区保持原先慷慨的分配数量（原先旨在使空地得到耕种）的困难出现了。文帝在这一年已注意到中央各地人口过多和粮帛缺乏，并且批驳了大规模移民的建议，于是派官员去平衡拥有土地的数量。在人口较多的农村，男丁只能得20亩。而不是582年法令规定的80亩。我们可以猜想，豪门和佛寺除积累的土地以外已经开始兼并可供长期分配的剩余土地。这是唐帝国面临的重大经济问题之一，它最后促成了均田制的废弃。
但是隋制的实施可能很细，582年的法令明确规定平民缴税和服劳役应根据他们拥有或占用的土地。当时隋朝的标准税率分为三种：（1）田赋每年每户纳粮3石；（2）缴纳规定宽度的丝帛或麻布20尺（以前为40尺），外加丝絮3两或麻线3斤；（3）男丁一律每年服劳役20天。第一、二两种税分别向男丁耕作的露田和向劳动妇女开征。第三种的对象为男劳动力。17岁以下或59岁以上的男人、有官阶和爵衔之人和堪作儒家品德表率的人都免除这些义务。[70]
税制的大部分漏洞与记录的弄虚作假有关，例如，男丁假报为“婴儿”或“老人”；假造户籍，虚报其大部分成员为“奴仆”，以逃避纳税和徭役。585年，文帝命地方官员调查户口登记。如果所报不实，地方里党之长将受发配远地的惩处。这些措施还规定在户主名下逃避纳税和服劳役的户主的远亲应另行登记而为户主。通过这些措施，税册增加了164.1万个纳税人。[71]
大约就在此时，高颎向文帝提出纠正地方里正、党长弄虚作假的措施，这一建议被文帝批准；高颎坚持，由于这些人的上下其手，官府不可能取得纳税臣民的正确名单。他建议拟定一种标准的表格以记录税收，而视察的官员每年正月初五去地方，组成以三或五个党（每党125户）为单位的团，并根据标准的表格把诸户及其纳税义务加以分类。[72]
隋的财政政策以向农民征收粮和织物的实物税为基础，国家根据均田制，争取确定土地的可行的产量。通过地方行政的改革，隋争取实行有效率和比较节约的管理，直至县的一级。但整个制度的运转取决于能否对农村人口保持某种控制，而农村人口，举例来说，也自然而然地一有可能就设法逃避税收和劳役，隐瞒非法获得的土地，囤积和隐藏余粮。582年颁布的新法令采用经过长期考验的方针来处理这一问题，办法是设立地方组织，每个组织各设一负责人，最小的单位为保（5户），最大的为党（125户）。更大的地方单位为乡（500户），于589年出现，以取代许多被撤销的小县。设立这些组织的目的在于在集体受制裁的威胁下进行互相监督，以防止违法行为，特别是逃避税收和徭役的行为。隋一度授权乡长裁决他们所辖的户之间的诉讼。这一措施在590年被取消，因为事实表明，当时它引起了徇私和受贿的弊病。我们没有掌握这一互相监督的制度准确实行的材料，但我们应注意到，上述的地方上各种税收登记和税额分配的责任名副其实地落到了由户组成的各级地方单位的负责人身上，而且法令规定渎职者要受罚。也许不妨采取这样的看法，这个制度证明是有效的——当然要付出许多人命代价；它还有助于增强隋文帝的财政实力。
除了这一精心制定的制度外，隋朝还在585年和596年命令建立义仓网络，规定农户平均每年向义仓缴粮0.7石。关于这一地方单位（社，汉代为25户）的规模、社司的性质和职能以及这一制度实行的有效范围，我们都不清楚。但我们知道建立义仓的目的是在歉收之年为地方提供救济粮，而且后来它们确用于这一目的。总的是，它们提供了一个粮食储备的主要网络，以补充政府用来储藏以后使用的税粮的五大粮仓之不足；在隋朝鼎盛期，义仓藏粮在1000万石与“数”百万石之间。杜佑在评论藏粮、缴税的布帛和其他商品时指出，“丰厚亦魏晋以降之未有”。[73]
继承的兵制及其改革
与其他事物一样，隋的兵制大部分继承以前的北朝。我们应该记得，北魏（386—534年）在一次大动乱后被推翻，结果在北方出现了两个不同的政体：东魏和西魏。它们的后身分别是北齐和北周，两者为争夺北方的霸权而成了势不两立的敌人，直到577年北周战胜其东面的敌人时为止；这就强行重新统一了北方，并使篡夺周的权力和创建隋政权的人在四年以后继承了统一的局面和一个组织完善的军事机器。隋朝就是在这个基础上建立起来的，它使用武力在589年打垮了虚弱的陈朝，以后随着全国的平定，它又进行了逐步使政府非军事化和减少现有军队的改革。到了隋末，由于远征高丽的需要，这一趋势完全逆转；远征招致了隋的灭亡。
6、7世纪最有争议的制度之一为府兵制。我们讨论的这一时期的府兵并非民勇，而是一种很特殊的“地方管辖的部队”。我们必须先回头简略地叙述一下北魏和北周的历史，以便了解这一制度的发展情况。在北魏的最初几十年，它已在北部边境一带部署了部队，以确保魏帝国的防务和不致受游牧部落敌人的侵袭。根据北魏的军事传统，沿边境的各部队都从有声望的部落抽调，其将领往往是鲜卑贵族。这些由世袭军人组成的精锐程度不一的部队常常通过部落或准部落的纽带而与其将领发生关系。北魏的汉化在这些部队中引起的反应是不难想像的。一些一度趾高气扬的部队仿效汉人，成了罪犯的渊薮、贪官污吏的温床和既无地位又有叛逆心理的社会阶级。这些边境人民对在洛阳的北魏新都（从494年起）受恩宠的同族弟兄的叛乱究其本源是一次社会叛乱，历史学家称之为“六镇之乱”。叛乱始于524年，它蹂躏了华北平原，瓦解了北魏的社会结构，结果产生了两个敌对国家。其中之一的西魏534年建于古关中平原（陕西省南部），那里是征服中国的传统跳板。
西魏王朝的创建人宇文泰（505—556年）有意识地把关中用于这一目的，并且很快采取步骤去组织其军队。从一开始，他就仿效北魏的军事模式。他的军队规模不详但可能主要是鲜卑军人的近卫军驻在京师（长安），是归魏主直接指挥的中央军。这些军队西魏打算用作打击力量。但事实很快证明他们不能胜任这一任务，特别是王朝在543年惨败于东魏之手后更是如此，当时估计折将400，损兵6万。这次惨败迫使西魏求助于汉族的人力资源；同年，它开始主要从陕西和甘肃征募汉族的乡兵，以补充自己缺额的军队。这些兵不单纯是应征的农民，而且还是当地汉族豪腴已经组成的地方部队的士兵，虽然他们的职责完全是地方性的。经过新的征募，他们成了西魏兵制的组成部分，而归96个仪同府管辖；这些仪同府又组成48团和24军，各有相应的分等级的指挥结构。[74]早在唐代，学者们已认为这种组织是府兵制的开始。[75]这一论断有一定的道理，因为仪同府的军队确为地方控制，虽然它最初是中央指挥结构的组成部分。但以后我们将谈到，府兵制的性质变化得很快，所以有关它的性质的任何概括必须慎重对待。
西魏继续征募汉族地方军，主要的两次是在546年和550年。汉族士兵在西魏军队中占了压倒优势，以致未汉化的鲜卑领袖不得不采取有力的措施以协助鲜卑族将领保持其地位。549年，在5世纪末大力汉化时期已经采用汉姓的边境非汉族精英，奉命恢复原来的部落姓氏。554年王朝命令，凡其家族在北魏汉化时期被授予汉姓的军官恢复鲜卑姓，甚至汉族将领也要采用鲜卑姓。此外，某个将领麾下的士兵也都应以该将领之姓为姓。[76]这一旨在恢复传统鲜卑族部落关系的企图表现了异族王朝对丧失自力更生以后被迫依靠汉人资源这种内在危险的关心。[77]这当然是任何征服王朝必须设法摆脱的困境。
556年，宇文泰死后一年，西魏被北周接替，如上所述，后者恢复了中国形式的政府。恢复部落方式的进程告终，军队甚至更牢固地被中央控制。军队主要通过设立许多仪同府而扩大了。此外，京师在周围构筑了一个防御要塞体系。这一强大军事体制的控制权并没有掌握在武帝宇文邕手中，他只控制一支小近卫军。军队的真正的统帅是武帝的堂兄弟宇文护，他作为丞相，还控制了文官政府。作为都督中外诸军事，他决定王朝的一切军务。他甚至从近卫军中抽调大批士兵驻守自己的宅第。573年，武帝下令暗杀宇文护，终于重新控制了政府。两年后，为了准备对北齐进行迫在眉睫的征战，他命令军队来一次大动员。汉族士兵又被就地征募。但这一次王朝不是从建成的汉族部队吸收，而是在普通农民中征集。[78]武帝又命令在文官当局的名册中勾销新入伍士兵的姓名；同时，为了加强他个人对军队的控制，他又下令从此称所有的士兵为侍官。这些士兵免除一切规定的税赋和徭役，并且先于唐代制度，必须定期在京师服役。征募工作是成功的，正如史籍所述（当然有些夸张），“是后夏人半为兵矣”。[79]这样征募的地方军充实了二十四军，并在北周于577年武力重新统一北方时起了一定作用。我的“起了一定作用”的提法是经过考虑的，因为这二十四军的士兵——即府兵——只是20万名重新统一全国的大军的一部分，虽然他们可能是最精锐、最有纪律的一部分。军队的其余部分则是多种多样的，其中包括新近投靠北周的草原民族部队，以及从陕西、甘肃和四川征调的部队。胜利的成果之一是强迫东部平原的4万户世袭的军人家庭在关中定居。
胜利后四年，隋朝建国者接收了北周政权及其兵制。但在他执政的早期，他就下令对皇帝亲自指挥的军队进行一次大改组。当575年宇文邕命二十四军的全部士兵都称侍官并归皇帝亲自指挥时，他们的人数当然已经激增。但他并不打算把这些部队并入其正规的近卫军中。杨坚把它们全部改组成4个卫和8个府，从而改进了这一笨拙的双重制。[80]除了中央指挥机构外，他还在有重大战略意义的地区设立总管府，它们各自全面管理一个区（有的包括几个州，有的超过10个州）。这些地区由中央任命的高级将领负责；有时被任命的将领兼任他们所辖区的文职行政长官。
与以前的王朝一样，隋朝京师的12个卫和府由鲜卑族上层和军事化的汉族家族的将领指挥。山崎宏对隋朝军事精英的组成作了分析，现将其结果略述如下。他只考察了12个卫的60名其官品相当于六部尚书的大将军，发现在整个隋代，汉族（可能其家庭受鲜卑族军事传统的强烈影响）占53.3%，非汉族占40%，其余人的情况不详。在这60名大将军中，曾为北周效劳的不少于52人，他们之中的46人的祖或父都曾为北魏（7人）或北周（39人）效劳。这些数字证实，北周军事精英对隋朝的兵制具有很大的影响。当我们考察这些将领的籍贯时，发现他们的分布比高级文官更广。26人来自陕甘区，24人来自东北，5人来自南方，其余的人不详。南方的将领在王朝后期出现；他们不是出身于南方的军人门第，而是靠功绩取得了这样高的地位。在王朝最后几年，他们奉命指挥炀帝为远征高丽而召集的南方部队。值得注意的是，关中和华东之间籍贯的分布比较均匀，这可能反映所需的将领要“了解”来自驻守各地的部队中的士兵。[81]这又促使我们去注意人力资源的问题。
隋朝中央军事机器征募的府兵兵员最初的来源有二：（1）世代当兵的军户，同于北周府兵制中的军户；（2）被选出专门供应兵员而无徭役义务的普通户。对征集的不同兵种的服役期长短和次数不完全清楚，但当正常动员或临时紧急动员时，京师的军队显然要从地方统辖的军队中抽调兵员，而不使用未经训练的服劳役的人。这一早期的隋制因它利用世袭的军户和地方的军事组织而与早期的府兵制有渊源关系，但由于590年的法令，它与过去的关系被冲淡了。所以这一法令标志着隋代军事史的分水岭。
专家们对此法令中的某些内容有很多争论，但其重要的部分似乎是明确的。文帝在谈及近期内战的灾难时，哀叹任意动员兵力的弊病及被征入伍的人及其家庭因此所受的苦难和生命的不安全。他于是说：“凡是军人，可悉属州县，垦田籍账，一与民同。”[82]这一法令（颁发几个月后帝国就重新统一）体现了文帝的几个目的。总的目的是使全国非军事化和加强文官的社会控制力量。诏令中明确指出的第二个目的是使整个华北平原——那里一直可能是反当局的中心——非军事化，同时继续保持关中和河东的军事指挥机构。第三个目的显然是要消除前几十年混乱的军事态势造成的动荡局面。第四个目的则更微妙，我们必须从隋的其他措施来推断，这就是要在军人中消除世袭特权，如同他试图在官场中消除世袭特权那样。最后，最初的府兵制原来只适用于异族王朝统治的北方这一特定环境，因此对一个一心想恢复汉朝光辉业绩的王朝来说，它并不合适。在这一诏令以后，12个卫和府从那些由地方挑选、训练和管辖的人中征集士兵，他们在整个成年时期服役。这是唐代府兵制的原型。