剑桥中国史(套装全11卷)(校对)第1091部分在线阅读

续表
*　除1928—1929年外，包括征税费用；不包括现金余额。
+
印花税，省级汇款，政府企业利润，杂项。
≠
6204万元＝各省征收的国税和直接支付的军费。
§
主要从盐税中转给各省。
Ⅱ　中央银行资本，2000万元，1928—1929年；7400万元，1934—1935年。
Ⅱ政府企业收入，1934—1935年，6100万元；1935—1936年，6700万元；主要来自铁路，包括军事运输的价值。
*
*　包括7800万元的各种内部转账。
＋＋
包括“建设费”，1933—1934年，700万元；1934—1935年，2600万元；1935—1936年，8800万元；1936—1937年，5400万元；其中一部分可能投资于军需工业。
资料来源：财政部长的年度报告，见P.T.陈：《财政》，《中国年鉴，1935—1936年》，第1192—1237页；《中国年鉴，1936—1937年》，第587—588页；扬格：《中国的建国成就，1927—1937年：财政和经济记录》，第433—440页。
1928年6月，在全国财政会议上，划分了中央和地方的税收界限，中央政府正式把田赋让给各省。这个划分并不是一项政策，借以改善北京政府遗留下来公认的财政管理混乱状态。而南京政府对政治现实的承认，意味着为了换取各省软弱的支持，中央政府放弃了对创造国民总产值65％农业部门的财政权力，这也就放弃了对不公平田赋制度彻底改革的任何努力。在现行的田赋制度下，土地的谎报和官员的腐败，使一些富人逃避公平纳税的义务；结果是很大一部分农业税收被截留，不能用于公共社会福利。
1941年，在战争的环境下，未沦陷区，中央政府从各省收回了田赋管理权。为了补偿地方政府在税收上的损失，中央政府答应给以现金补助。田赋征实和随之而来的粮食征借，在1942—1943年和1943—1944年，分别为中央政府提供了总收入的11.8％和4.2％。但到抗日战争结束时，中央政府的农业税收很快又降下来。战时实行的田赋征实，确实使中央政府能够控制对粮食供应的同时，也减少了政府向军队、公务人员和城市工人供应粮食的直接支出，相应地抑制了战时货币发行量的增长速度。不过实行田赋征实时，政府并没有对旧田赋制度的不公平作任何纠正。当国内其他阶层大都被免除类似的直接税，而小农却增加了新的不公平负担。[119]
同所有“不发达”国家一样——明治时期的日本和1949年以后的中国是主要例外，战前南京政府的收入主要靠间接税。南京政府三项最重要的税收，是关税（关税自主权收回后，收入迅速增加）、盐税和货物税。如表20所示，在关税、盐税、货物税这三项收入，仍占不稳定的1928年至1929财政年度总收入的55.7％。在以后的八年中，这个比例在最高81.9％（1932—1933年）和最低56.6％（1935—1936年）之间变动，平均数为71.4％。在这三项以外的收入，是各种杂税和政府企业的收入，而最主要的是来自借款。到了1936年10月，政府才开始初步征收所得税。1937年中日战争爆发，阻碍了征收所得税计划的推行；所得税、遗产税和战时过分利得税，三者加起来未超过政府总收入的1％或2％。在中日战争及其后的内战时期，商业和金融业的投机交易，为包括政府“知情人”在内的极少数人带来了巨额利润；但这些获利者从未被真正征税。抗战以前，国民政府的财政收入主要来自递减的间接税；尽管1937—1949年国民政府的收入中，来自税收的比重愈来愈少，但间接税仍是主要的。
在中日战争爆发前，外国借款在国民政府的财政中，所占数字并不很大。几笔数额不大的借款，都是30年代借的，其中包括两笔总数为2600万美元的商品贷款和铁路修建贷款。战后联合国（善后救济总署）和美国（经济合作署）的援助基金（当然不是借款），主要用于弥补中国巨额的外贸逆差，但由于没有适当的计划或管理，因此也没有给经济带来多大裨益。1937年至1945年间，中央政府实际利用战时信贷和租借法案，合计约21.5亿美元（美国18.54亿，苏联1.73亿，英国1.11亿，法国0.12亿）。这些款项，部分是为军事供应和军事服务形式提供的；部分在战时和战后，与政府积累的外汇（主要是通过美国在战时以高汇率购买中国货币得到）一起，在企图维持法币对外价值中浪费掉了。[120]总之，外国贷款和援助，帮助了国民政府度过了战争，但对战前和战后中国经济的发展毫无所助。
表20所示，历年财政收支赤字，主要由内债来弥补，实际上在1931年至1932年以后，每年的内债都超过赤字本身，因为在一些账户中，这些款项被作为现金平衡。在1927年至1935年间，南京政府财政部发行了38种公债，票面价值为16.34亿元。[121]这种“一般用途”的举债之所以成为必要，主要是由于政府大量的军费开支。因为政府在政治上的无能为力，不能“打破饭碗”裁减中央和各省的军队。另一方面，政府用来围剿中共苏区的支出日益增加；1931年后面临日本即将入侵，蒋介石军队的现代化也需用款项。
1931年和1932年，政治和经济均呈恶化形势，上海的债券市场呈现严重的萧条。例如，财政部发行以关税作担保的国库债券价格，由1931年1月的62.9元跌至12月的26.6元。1932年1月应支付内债本息约为2亿元，相当于1931—1932年财政年度预算收入的1/3。同时，大多数内债应在五年偿还。由于举借新债已不可能，面临旧债无法偿还的前景，政府迫使银行和债券持有者清理债款，将所有债券的利息率固定为6％，并将偿还期延长一倍。从1933年开始，由于世界大萧条的影响波及到中国，政府的财政赤字再度增加。如表20所示，从1933年到1935年，由于军费支出上升，借款总额逐年增加。到1936年2月，政府进行了第二次内债大清理，发行统一公债14.6亿元，取代33种利息和偿还期不同的旧公债。统一公债为五种用海关收入作担保的公债，年息6％，偿还期分别为12、15、18、21、24年；此外，又发行新公债3.4亿元。到1936年底，国民政府共发行内债总数接近20亿元。
大量内债的发行及其处理，揭示出国民政府和上海银行界之间的共同的利害关系，其中包括四大官方银行（包括1933年设立的中国农民银行）。政府发行的债券，很大一部分为银行所吸收。例如1936
年2月，银行持有总额2/3未偿还债券。除了少数例外，至少在1932年以前，南京政府的做法是将债券存入银行，作为预支其面值50％—60％现金的附属担保。当债券公开发行和公布市场价格之后，银行再以预支款和市场之间的差额，从政府手中购入这些债券。绝大多数债券的发行价格可能仅为98，而市场上的最高报价从未超过80，甚至跌到30或40。一项可靠的估计，在1927—1934年间，共发行公债面值为12亿元，而南京政府实得的现金，可能仅为面值的60％—75％。[122]因此，名义上的利息是8.4％—9.6％，财政部的实际负担则是12％—16％。如果利息和本金如期偿还，债券持有者一年可能赚到20％—30％的利息。1932年内债清理后，政府偿还内债的负担有所缓解；内债平均的年收益率，从1932年底的15％—24％，跌到1933年的16.8％，到1936年跌到11.6％。[123]债券被银行买去作为发行纸币的准备金；1935年实行币制改革后，货币的发行量迅速增长。公众对上海市场上政府债券的需求，主要是为了投机，而不是为了投资。由于公债还本付息的费用不断增长，政府被迫于1932年和1936年实行公债清理，使名义利率下降，延长了偿还期，对债券市场形成了冲击。直到战时的通货膨胀，实际上抵消了国内公债——这是民国时期唯一的实质“累进税”。在此之前，向政府提供信贷，一直是对贷方大为有利。
政府的主要信贷者，是在现代银行系统中居于统治地位的四大政府银行。在银行系统起操纵作用的，是政府中的显赫人物，利用银行资本进行政治欺诈来谋取个人利益。人们普遍相信，在30年代，中央银行是孔祥熙的，交通银行是CC系的，中国银行是宋子文的，中国农民银行是中国军队最高领导的。[124]不过，个人的贪污是不易有证据可查的。无论如何，把可以用于工业或商业投资的资金，用于政府的军费支出，或用来从事公债市场上的投机，贪污的后果比之这些，或许不那么严重。
20世纪的中国银行系统，没能为整个经济的发展建立起信用的职能。第一，中国的现代银行业并不发达。虽然从1928年至1937年有128家新银行开业；在1937年，中国有164家现代银行和1579家支行，但大都集中在沿海各省的主要城市（在1936年，仅上海就有58家总行和130家支行）。在内地的农业地区，现代银行机构极少，并完全不能适应农业经济对信贷的需求。20年代和30年代发展起来的合作社，本来可以作为银行系统和农民之间的中介人，但在数量上少到无足轻重，并倾向于把大部分信贷贷给较富裕农民。这些富裕的农民，通常能够以比较低的利率从其他地方取得贷款。30年代兴旺一时的钱庄，此时虽幸存下来，只倾向于向当地的商业提供资金。至于条约口岸的外国银行，虽有充足的资金供应，包括中国富人在其中的大宗存款，但其主要业务是为外贸提供短期资金和从事外汇投机。
在中日战争爆发前的十年中，中国确曾有过发展现代银行系统，但却被歪曲成为向总是欠债的政府筹措资金的工具。几家主要银行的资本和储备，从1928年的1.86亿元增加到1935年的4.47亿元。在同一时期的银行存款，从11.23亿元增至37.79亿元，增额中有许多来自政府“四大”银行的增长。1928年，中央银行、中国银行、交通银行、农民银行[125]共有资本和储备6400万元，或总数的34％；到1935年，数字是1.83亿元，或总数的41％。四大银行的存款总额为5.54亿元，或占1928年存款总额的49％；到1935年是21.06亿元，或总额的56％。到1935年，政府拥有10家现代银行（包括四大政府银行）资本额的4/5，即1.46亿元，这个数字相当于全部现代银行总资本的49％，或为全部现代银行总资产的61％。其他主要的私人银行，也都在“四大”政府银行控制或影响之下。许多互相关联的董事会，把主要地区的银行集团、政府银行、钱庄组织及其所投资的保险业、商业和工业企业都拴在一起。省银行中最大的是广东银行，拥有全省地方银行总资产的40％，与中国银行有密切的关系。政府和私人银行之间的合作，便于满足财政部借债的需要，但也挤占了私营生产和贸易部门所需的资金。此外，建于1928年的中央银行，在货币供应和信贷方面，也没有成为一个真正的中央银行，基本上是为政府的债务提供短期资金的工具。[126]
总之，这就是由四家政府银行居统治地位的集中化银行结构系统，集中了银行业的财源，目标是实行“经济控制”，这正是国民政府经济思想的基本特征。国民政府经济控制所达到的目的，主要的却不是经济的改革和发展。在30年代，政府通过银行得到的信贷，都用在以武力统一国家上面——在南京政府看来，这是头等大事。尽管许多中央机关和省级政府忙于制定计划，但可用于经济发展的资金，已所剩无几了。
根据已公开发表的资料，在1928—1937年（不可能泄露政府军事费用的总数），年支出的40％—48％用于军事目的。军事拨款加上公债和赔款的还本付息——大多数借款出于军事需要，占每年总支出的67％—85％“政府”开支中的大部分是征税的费用——例如，1930年至1931年占1.2亿元中的6000万元，1931—1932年占1.22亿元中的6600万元。公共工程的拨款数量极少，而福利的支出几乎没有。
由于政府总支出只占国民收入中很小的一部分，但上述的收支格局，对经济发展和国民政府的稳定，只产生消极的影响。在30年代，军费支出可能从未超过中国国内生产总值的2％，这是真实的——1933年是国内生产总值的1.2％。而此时日本对中国的威胁正在加紧进逼。此外，军事的支出，也可能产生有实际价值的经济附带作用，如修建公路，农民的士兵学会操作与维修简单的机器，促进了某些工业（例如化学弹药）的发展，等等。因此，前面所说的“庞大的军事机构”一语，只是从另一个角度来看，反映了部分对南京政府所作的反面评价。但是从实际效用，而不是从潜在的财政资源来看，南京政府巨额的军费支出，确实本可以用于私营经济部门的投资，或对消费的经济资源抽取。南京政府此举，既未平息国内的动乱，也未能阻止日本的入侵。由于普遍实行递减的间接税和偿还内债，使实际债券的购买，从低收入阶层转移到少数富有投机者的手中。由于内债的收入主要用于军事目的和旧债的还本付息，债券持有者只愿进行投机，而不愿进行投资。因此，举借内债并不能导致商品质量的增加，也不能增进公共和私人支出，以补偿递减的国税结构所加给中国人民的负担。此外，对私营工业企业家来说，银行信贷一直是短缺的。30年代，银行付定期存款为8％—9％的利率，用这些定期存款去购买政府公债，必然使银行贷款的利率过高，阻碍了向私营工业、商业和农业提供大量资金。
在中日战争爆发前的最后两年，轻度的通货膨胀势头已经出现；部分原因，是1935年币制改革之后，货币的供应量能自由增加。不过此时的通货膨胀，比起始于1937年中日战争爆发，止于1948年至1949年国民政府的货币体系彻底崩溃的膨胀，实在不啻小巫见大巫。中国失控的通货膨胀，主要是为了弥补不断的财政赤字，去无限制地发行钞票。而最根本的原因，则是日本人在战争的第一年就占领了中国最富饶的省份；但也不能否认发行钞票对于支持八年抗日战争所起的作用，而国民党在三年内战中仍采取大量发行钞票的政策。面对1948年至1949年通货膨胀的危险，国民政府竟没有作出制止通货膨胀的措施。在1937年至1949年间，国民政府执行一种令人惊奇的经济政策，这实际在1937年以前已经显现出其缺陷性了。[127]表21列出1937—1948年纸币发行的增长和飞涨的物价指数。直到1940年为止，通货膨胀仍然是缓和的，并且大都限于较为敏感的城市经济部门。由于1940年歉收，1941年未沦陷区的粮食生产继续下降，加之太平洋战争的爆发，遂引发了新的通货膨胀的压力。从1940年至1946年，中国大后方的物价每年平均上涨300％以上。1945年秋日本投降后，物价在短时期内猛跌；但从1945年11月至12月，物价指数开始以空前的速度上升；在1948年8月新的金圆券发行时，有一个暂时的停顿，其后即趋于暴涨。
在战争时期，政府的实际收入和支出都急剧下降，不过收入比支出的下降要大得多。战前，最大的税收来源是关税；在日本人很快占领了中国沿海省份后，海关也都失去了。随着沦陷地区的扩大，国民政府控制的后方地区也逐渐缩小，货物税和其他税收也都随着下降。在支出方面，政府偿还内债本息的费用，由于通货膨胀也急剧减少；而关税和盐税担保的外债偿还，在1939年初也暂停支付。军费的支出，与1937年以前一样，是政府的主要付出；特别是从1940年起，蒋介石为了进行持久抗战，并准备在中日战争后与共产党决战，于是进行大规模扩军。在战争结束时，国民党共有军队500万人，耗费了政府战时支出的70％—80％。这些军队武器装备不足，军官素质极差，对士兵的训练与管理松弛。由于过度征召农村的劳动力去服兵役，遂促成农业生产的下降。又由于这些军队集中驻扎在大后方的城镇附近，极大地增加了通货膨胀的压力。与战前一样，国民政府军队规模的扩大和军费的增加，既未能相应地促进中国的国防，也未能促进国民政府的稳定。当1947年和1948年内战激烈进行时，由于政府当权者拼命增加军费的开支，使政府的支出完全失去了控制。
表21　纸币发行与物价指数，1937—1948年
*　在每个公历年的年底，除去1948年，该年的数据分别为6月和7月的。
＋1937—1944年：扬格：《中国与援助之手，1937—1945年》，第435—436页。1946—1948年：张嘉璈：《恶性通货膨胀：中国的经验，1939—1950年》，第374页。
≠在每年年底，除去1937年（1月至6月的平均数）和1948年（7月）。1937—1945年：中国未被占领地区主要城市平均零售价格指数（扬格：《中国与援助之手》，第435—436页）；1946—1947年：全中国；1948年：上海，张嘉璈：《恶性通货膨胀》，第372—373页。
与战前的格局一样，国民政府在战时通过征税筹款，主要是递减的间接税（一个例外是战时的田赋征实，其对贫穷农民的打击比对富人的打击更为沉重），特别是不向利用通货膨胀大发横财的企业家和投机家征税。在1945年至1946年间，在抗战结束和内战开始之前，政府在收复沦陷区时，其间间歇的时间虽然短暂，本可以出现一个实行彻底而公正的税收改革，以抵消通货膨胀的影响，但政府并没抓住这个机会。
战时和战后的政府支出，不是靠税收，主要是通过银行预支筹款，从而导致纸币发行量的不断增加。债券的出售，尽管是强行摊派，也只占1937年至1945年间累计财政赤字的5％，而在1946年至1948年间则更少。1942年，政府把发行专有权交给中央银行之后，甚至把债券存入银行作为预支担保的手续也取消了。战后，政府曾采取出售外汇或黄金与进口外国商品等办法，来消除纸币发行过量的影响，以维持中国货币的国际价值；但这些措施，也耗尽了国家积累的外国资产，而这些资产本应用于抗战胜利后的经济建设。
当然，在商品供应不足情况下，通货膨胀是政府因财政赤字引发的过量货币需求的结果。在抗战时期，大后方消费资料工业品的产量仅略有增长，但其绝对量是不足以减轻通货膨胀压力。这些消费品大多是由私人小企业所生产，生产资料工业部门主要是政府或半官方机构投资。大体与战前一样，政府也没有有效的政策，使稀缺的资金用于最紧要的需求。总之，战时在内地发展起来的小工业基地，当战后政府复员返回沿海时，实际上是被抛弃了。
收复中国工业较发达的省份，对解决商品供应不足的问题，可能有些希望，但这希望被事实残酷地粉碎了。苏联从满洲搬走主要的工业设备；中共控制下的许多华北农村，拒绝向上海的纱厂供应原棉；资源委员会和接收敌伪企业的中国纺织建设公司的无能和腐败；政府没有合理和公平的计划来分配战争结束时所拥有的外汇资源，遂使国民政府同1937年以前一样，没有能力控制投机，对于改革税制和为经济发展优先安排投资也无所作为。
对外贸易与外国投资