剑桥中国史(套装全11卷)(校对)第264部分在线阅读

上述这些部队的大部分（如果不是全部的话）是正规军，他们的全部生涯都在行伍中度过。但有充分材料说明，地方的民兵（团练）也在藩镇军队中被广泛使用，所占比率可能比我们想像的要大得多。使用团练有明显的优点：费用低；虽然他们不经常武装，但在境内能很快地被动员起来。虽然他们没有受过在境外作战的充分训练，但在保卫其家乡时可以指望他们英勇战斗。事实上从这一时期藩镇军的战斗记录来看，团练所占的比率似乎是很大的；这些军队在境外作战的无能是有名的，但在守卫自己的领土时却打得很顽强。
军队对藩镇的长期发展在两个方面有重要影响。第一，军队部分地使藩镇的行政越来越表现出地方色彩。如前所述，一旦军队驻扎在特定的地区，其兵将的利害关系必然会与所在地区混为一体，而且越到后来越强化。最后，他们基本上代表了当地的利益，这一事实往往使他们与外面派来的节度使发生不和。第二，这个方面部分地减轻了第一个方面的影响。在大部分藩镇，军人成了世袭的职业，这倒不是因为它能使军人取得很高的地位，而是他们有希望取得丰厚的物质报酬。军队可以要求高报酬和高待遇，他们也往往是这样要求的。因此到后来，军人，主要是牙军，成了一种新的低级特权精英。这当然使他们极力反对任何现状的改变，不管他们忠于皇帝还是忠于节度使，情况都是一样（在9世纪，魏博军和武宁军在这方面更是臭名昭著）。此外，他们的要求必须由当地的纳税者来满足，所以他们把自己作为一个特殊利益集团而置身于人民之外。从这些情况就可以清楚地看出，为什么有的节度使专门扩充亲兵队伍，并且在调任时把他们随身带走。
我们可以回忆一下，前面提到了州的制度原样未动，而在它上面加上了藩镇这一组织，由于州至少在理论上从未被明确地规定应附属于藩镇，结果就有出现两种平行机构的危险，而且也的确多次出现了这种危险。根据律令，这两种机构几乎独立行使职权。在这种情况下，节度使限于在一个地区内维持治安，对刺史和县令只行使监督的职能，刺史和县令则继续履行他们既定的地方职权。但实际上，由于节度使除了拥有兵权外，通常享有名义上的高官阶、威望大，与朝廷关系密切的优越条件，所以一般能把自己的决定强加给刺史。此外，由于他还负责朝廷和州县之间的通讯联络工作，他在下达朝廷的指令时使他能借此夹杂自己的命令。他有权考核自己治下官员的政绩，这显然又助长了这些官员个人听命于他。最后，州支持藩镇的机构和军队的义务使它在财政上依附于藩镇。由于藩镇一般负责接受和处理地方岁入中本镇和中央政府的收入部分，州的财政依附关系几乎是完全彻底的。
对自己的行政人员（使府）和军官，节度使实际上拥有任命全权。这意味着这类人员取得官职的途径不同于和独立于中央吏部任用的人员。各镇和吏部吸收人员的来源在很大程度上是重叠的。但是，吏部重视出身，有相当明确的界限，即靠贵族门第、荫庇、科举中式或从胥吏工作提升而取得当官资格，而在各镇任职的人员来源的界限则远为不清和多样化。这类人包括未中举或者虽中举但未得到职事官的文人（韩愈就是其中突出的一例）、转搞行政专业的军人和社会出身低贱但有一定程度的文才足以胜任一般行政工作的人。事实上，在这些藩镇当局下的晋升在王朝后半期成为社会人才流动的最重要的途径，因为这时许多以前没有当官机会的人能取得官员的地位而升入各级行政机构之中。这样，在地方上，州县组织和藩镇的行政组织这两类平行机构不但在它们基本的政治和行政归属方面，而且在总的社会成分方面都有明显的不同。当然，如果节度使在州县职位上安插了自己任命的人，这种不同就趋于消失。根据中央政府的观点，那些通过藩镇非正式任用而进入仕途的人不全是正式官员，按理说依然是属于“流外”官。结果，它对他们的提升和任期作了种种限制，并试图在他们和有正式资格的官员之间保持一条严格的界线。实际上除了武官外，他们中没有人获准在中央政府任职。可是正如中央政府中的正式官员白居易指出的那样，与正式的地方官员相比，在藩镇机构中任职的官员人数更多，待遇更高，由此可以想像地方当局掌握的财政资源有多少了。[58]
因此，在朝廷基本控制的藩镇中，节度使享有对自己藩镇的指挥系统的直接权威，并能对其所属的州县官员施加强烈的影响。在本文讨论的时期内，大部分节度使能比较自由地行动，特别是那些多年在一个职位上留任的人更是如此。不过其中的大部分人根据他们的意愿，或是在自己的地盘中巩固和扩大个人权势，如剑南西川的韦皋，或是大发其财，如曾在几个镇任职而变成巨富的王锷。从这些例子或其他例子可以看出，这不一定在节度使和朝廷之间造成对抗的关系。
但如前面所述，一个官员一旦在一个相当大的、或是富饶的、或是地处战略要冲的藩镇牢固地树立了领导的地位，他的行为就变得比较反复无常了。甚至在正常的情况下，由于藩镇和州的职权范围没有被适当地划分，中央和镇当局一直明争暗夺地力图对州进行控制，这样，中央和藩镇之间就存在着一种明显的紧张关系。直到9世纪初期，除了德宗登基的最初几年，紧张关系的加剧主要是藩镇当局的行动所造成。但从805—820年，由于中央采取了重新集权的新的有力行动，它加剧了这种紧张关系。
在自治的镇，问题的表现形式完全不同，因为在这些地方权力的体系已经合而为一。与藩镇的武官和幕僚一样，刺史和县令都是由节度使任命的，他们取得负责的职位正是因为他们是他的坚定的追随者。可以这么说，在这些藩镇，朝廷不能通过他们的刺史插手藩镇的内部事务，因此只能通过节度使及其官署。但是如果节度使在这些镇内的控制更加臻于完善，那么控制问题又比其他独立程度较小的藩镇要严重得多。权力赤裸裸地以武力为基础，节度使单独地负责，由他有效地任用人员。由于他将自己的地盘置于朝廷的控制之外，如果他的政体失败，就不能指望得到朝廷的支持。他们所受的惩处或是遇刺，或是被驱赶下台。结果这些藩镇的节度使采用了一种精心设想的控制体系，812年李绛给皇帝的一份奏议对此部分地作了阐述。“臣窃观两河藩镇之跋扈者，皆分兵以隶诸将，不使专在一人，恐其权任太重，乘间而谋己故也。诸将势均力敌，莫能相制，欲广相连结，则众心不同，其谋必泄；欲独起为变，则兵少力微，势必不成。加以购赏既重，刑诛又峻，是以诸将互相顾忌，莫敢先发，跋扈者持此以为长策。”[59]
此外，这些节度使还采用人质制以防止变节或叛乱，同时深深地依靠家属，因为可以放心地让他们担任关键的职务。提升的诺言和赏赐的不时颁发也能积极地鼓励忠诚。这类行动也能在朝廷控制的藩镇中见到。但它们与朝廷的关系是，节度使严格地要向朝廷述职，而在困难时也保证能得到朝廷的支持，所以在朝廷控制的藩镇中，这种关系与其他的藩镇有本质的不同。
在财政方面，两类藩镇之间也有明显的区别。这种区别与其说表现在特定的财源方面（因为岁入基础不论政治秩序如何变动，基本上保持不变），不如说在它的处理方面。两类材料都很少，但朝廷控制的藩镇的财源的处理显然要复杂得多。自治的藩镇不论它们是否名义上上报朝廷，它们只是单纯地征税并截留归己。中央政府从它们那里收到的唯一收入就是“贡”品，如果进贡，也是不定期的，时间和数量都取决于节度使。有些忠于朝廷的藩镇的情况也基本如此，如剑南西川的韦皋就享有完全的财政自主权，不过这可能是合理的，因为那里亟须防止南诏和吐蕃对四川的入侵。但大部分藩镇事实上仍然需要向中央当局上报。
藩镇当局应收的岁入为所辖各州所交的“送使”部分，另外还有镇所在州的全部收入。如果节度使及其僚属想超过这些法定的限额，他们必须谨慎从事。一个额外增加岁入的常用办法是另立户籍而不向中央政府上报，它们的税赋专作本镇的收入。另一种做法为“应避”，也称“应庇”。地方上的富户通常将其土地名义上交给有官员地位的可以免税的个人，另外付以钱财作为他们土地得到免税的报酬。
征税权给个人创造了很大的获益可能性。有些其他权力分属于藩镇的各级官员，但这些财权只操在节度使一人手中，因为他是境内最高级的财政官员，只有他有权征税。他把持的与朝廷联系的权利是非常重要的，因为只有他及其心腹助手才能决定哪些课税已得到中央的认可，哪些则没有。非法的附加税（有不同的名称，如配率、加配、加征）之采用有两种方法：第一种，在规定征课的基础上简单地增加税率；第二种，不管是否打算作为正式的税，以巧立的新名目开征。两税法的推行旨在结束当时存在的这些名目繁多的特殊课税，但中央权力的衰落使这一希望变成了泡影。
藩镇的官员还利用8世纪后期和9世纪商业发展的机会自行在境内设关卡税，它与19世纪推行的厘金税很相似。地处交通要道的藩镇则机会更多。例如，宣武和武宁肆无忌惮地利用它们位于汴渠的地位。长期任宣武节度使的韩弘到819年退隐时积聚的财富达数百万（以钱、丝帛、粮食和珍贵物品计）。[60]藩镇当局还明目张胆地自己经营商业，尽管这类活动有明文禁止。最后节度使及其下属有时干脆从百姓那里攫取钱财，虽然一般都有具体的借口。文献记载中最明显的例子是9世纪初年剑南东川的节度使严砺的事例。严砺以约88户的家属成员与叛乱者勾结为理由，查抄了122起地产和住房（内有各种财产），而完全无视皇帝已对所有这类个人的宽恕。[61]但这种行径不能反复使用，所以很可能只是罕见的。
最难从文献中了解的藩镇的行政特征是藩镇当局与当地人民的确切的关系，以及在它们的辖区得到多少人民的支持。新的藩镇机构和人员无疑会被授受为正常的行政秩序的组成部分。前面我们已经指出，在军队方面，大部分行政的和军事的中、低级分支机构一定由本地人充任员工，与地方利益有密切关系。但这种情况——再加上其他因素——是否会产生地区情绪煽动起来的要求割据一方的压力？我们对此只能推测。我们从廷议的政策中的确知道，自治藩镇的民众紧跟当地领袖的情况曾被认真地考虑过。[62]尽管上层有斗争，但由于藩镇领导集团的组成有高度的延续性，这种情况助长了牢固的地方纽带的发展。自治藩镇的节度使对朝廷不负有任何物质义务，这可能使他们能够比其他忠于王朝的藩镇对一般的纳税人采取更加有利的税收政策。
这种民间的支持在一个藩镇内需经过一段时期才能发展起来，所以不能解释为自治政体出现的首要原因。类似的可能性在帝国的许多其他地方也存在，那里也有许多产生高度割据的办法，但实际上出现的自治程度则没有那么高。事实上：割据称雄的局面之所以没有普遍出现，在很大程度上一定是由于全国的精英继续把自己与他们所知道的既存体制——唐皇室主持的朝廷——视为一体。这种一致性不但是物质上的，而且也是文化和道德上的。对王朝的这种依附性也可能普遍存在于平民的情绪之中，其程度比人们所了解的更为强烈。
宪宗（805—820年在位）与藩镇问题
从安禄山之乱以后到宪宗在805年登基的年代中，藩镇的结构没有发生基本的变化，尽管其间发生了几件大事。同样，由于宪宗的改革，经过变动过的藩镇结构几乎原封不动地维持到9世纪第三个25年唐朝崩溃时为止。于是，他的统治在755年以后中央和藩镇之间的关系方面突出地成了第二个形成时期。[63]
在身患重病的顺宗退位后不久，他的儿子宪宗于805年5月登基。事实证明，宪宗是一位重实干的坚强的君主，他抓住时机采取了干预的政策。但在一开始情况似乎并不显得对他有利。在顺宗时期出现的不和以后，朝廷尚需恢复和谐关系，而地方政府广泛的行动回旋余地已成为全帝国被人接受的准则。宪宗对迅速恢复中央权力的可能性不抱幻想，所以行动很谨慎，只是设法见机行事，而不是强制推行自己做主的全面计划。
可是宪宗顽强地坚持他的基本目标，即恢复对搞自治的藩镇的控制，并要使所有藩镇当局完全听命于中央的指令。他几乎不可能希望深入进行下去：对各藩镇高级当局的需要，排除了恢复安禄山之乱前那种中央集权的可能，而且它们的军事编制既庞大，又根深蒂固，以致不容许作任何重大的军事复员。宪宗的又一个特点是，他没有从纯军事角度去看待藩镇的问题。他认识到，要削弱诸镇独立行动的能力，同样需要作出制度的改变。的确，他的改革旨在增强中央的权力而不是改善人民的生活。但直到9世纪的最后25年，除了河北几部分外，这些制度改革使中央政府得以在全帝国重新树立决定性的制度，从而进入了一个相对和平的时期。
新帝一登基就发现自己在关键的剑南（四川）边区面临着重大的政治危机，因为那里正遇到强大的吐蕃王国和南诏王国的威胁。自安禄山之乱后这一区域已一分为二，较强大的剑南西川此时已经发展了相对独立的传统。叛乱后的15年中，崔宁一直任节度使，此人在一次与朝廷支持的对手进行的内战中篡夺了权力，但他以后基本上保持对唐朝的忠诚。自8世纪80年代初期的内战以后，朝廷在784年任命一个可靠的官僚韦皋为节度使，他出色地在境内保持了控制，同时抗击了外来的进攻。但是，由于他终身留任此职，他具有无可比拟的机会使自己所治的藩镇成为一个高度自治的地区，以致与东北诸节度使毫无二致。主要的区别是他一直坚定地忠于皇帝，并贡献巨额财富以表示他的忠心（即使是作为贡礼而不是作为正式的税收而贡献）。
在任21年后，韦皋在805年夏死去，他的部将刘辟夺得了对该镇的控制权，然后立即开始向朝廷施加压力，要求正式批准他为节度使。皇帝最初采取强硬的姿态，但当看到刘辟准备动武时就改变了态度。但宰相杜黄裳呼吁要坚定，劝宪宗不能再妥协，他说：“德宗自艰难之后，事多姑息。贞元中，每帅守物故，必先命中使侦伺其军动息，其副贰大将中有物望者，必厚赂近臣以求见用，帝必随其称美而命之，以是因循，方镇罕有特命帅守者。陛下宜熟思贞元故事，稍以法度整肃诸侯，则天下何忧不治！”[64]直到次年（806年）春，对刘辟的讨伐才得以进行。但那时，刘辟虽然因占领了邻近的剑南东川而在开始时取得一定的优势，但战斗继续进行。到秋季，刘辟被击溃。这是25年中中央军队在地方第一次取得的重大胜利。这一次讨伐的特点是，藩镇本身未负叛乱之责。除了其领土稍有缩小外，官方对该地区没有进行制裁（虽然剑南东西两川被它们的新节度使残暴地掠夺一通）。
在这一年的早些时候，宪宗已迅速地处理了西北夏绥军的一个篡权者，所以宪宗的新政体这时已经历了它的第一次军事考验，地位大有改善。可是当东北的第一个节度使要求正式批准他的地位时，它仍不得不进行妥协。806年，平卢节度使死去，其异母兄弟李师道控制了该地区，并要求朝廷授予相应的委任状以取得正式的任命。宪宗很不愿意照办，甚至在西南仍在进行战斗时考虑开辟第二战线。但主张谨慎行事的意见占了上风，从而促使朝廷同意妥协；作为交换条件，李师道同意朝廷对其下属的任命，遵守朝廷的指令，并定期上缴税额。没有迹象表明他后来实现了这样的任何诺言；但宪宗至少奠定了对自治藩镇节度使采取强硬路线的基础，并且树立了通过谈判而不是全盘接受他们提出的要求的先例。虽然他最初的一些步骤几乎没有改变政治局势，但它们确实改变了中央—地方关系的整个气氛。那些以前越来越藐视皇帝和朝廷的节度使们，此时更认识到他们的义务，并开始定期来朝观了。
其中有一人拒绝照办，他就是799年以来任浙西观察使的皇室远亲李錡。李錡不但是一个富饶而重要的藩镇的领袖，而且到805年为止，他还兼任盐铁使，这一职务能使他取得大量额外收入，而他也毫不犹豫地把收入用于私人目的。但他的军事抱负甚至可能更使宪宗的朝廷不安。他从顺宗得到节度使和观察使的任命，并且已经大力扩充地方军队，其数量大大超过一般治安的需要。在中国最重要的提供岁入的地区，这种情况简直是不能容忍的。鉴于他过去在财政上明目张胆的不法行为，他担心自己的安全，所以拒绝应召上朝。最后，在807年后期，皇帝下令强制将他撤职。邻近诸镇的军队几乎刚处于动员阶段，李錡自己的将领就翻脸把他杀死，从而结束了这场危机。浙西没有可据以防御的边境，所以那里的孤立的叛乱者的军事前景从一开始就不美妙，从这一意义说，其结果并不算是皇帝的伟大军事胜利。但它是一次重大的政治胜利，证明他具有不惜采取一切手段以迫使不听命的藩镇就范的决心。
可是，要想真正恢复中央的权力，这类零碎的政治胜利却不能触动地方割据的根源。为了打击这些根源，制度的变化是不可缺少的。宰相裴垍提出并在809年颁布的重要的财政新立法的基本目的之一就是基于这种必要性。另一个目的是必须限制严重的通货紧缺现象，它自8世纪80年代中叶以来一直在折磨着国家，此时已预示将有一场重大的社会危机。虽然中央政府主要关心通货紧缺对纳税农民的影响，但它也对藩镇当局利用通货紧缺谋利之事很敏感。780年两税法改革过早地用现钱计税，而货币的供应又一直不足，结果用现钱计算的税只能用实物支付，但折换率却由地方规定。通过使用这种擅自作出的折换率，那些不受中央控制的官员乘机大发其财。这是809年措施致力于解决的问题之一。京师规定的折换率从此在全国实行，各地严禁擅自增加折换率。此外，为了解决现钱短缺的问题，以实物纳税的百分比提高了。新措施的这一部分主要致力于解决经济问题，但是，其中也有重要的政治含义，因为此举剥夺了藩镇官员非法收入的重要财源。
它在政治上更明显的意义在于，有一部分立法要求重新分配地方的税收。前面已谈过直到此时已实行的岁入分配办法。县一级单位征税并上解给州以后，税收分成三部分，一部分留给所在州使用，另一部分上解给藩镇当局，第三部分则给中央政府。虽然这一制度是作为供应各级行政机关的需求的办法而制定的，但如上所述，它造成了严重的财政不平衡，并造成了州依附于藩镇的倾向。809年的措施设法全面改变这种情况。第一，各镇从此在其治所所在州取得一切必要的收入。只有在收入不足的情况下它们才能向所辖的州另外提取收入。为了弥补收入的减少，镇所在的州免除对中央政府上缴任何税收。第二，除了本地必要的开支或藩镇获准开征的特殊征收外，所有的州必须将一切岁入解缴中央国库。这个措施的目的是一清二楚的：旨在削弱藩镇与其所属州之间的联系和在财政上把藩镇降低到不过是一个有特权的州的地位。实际上，这个措施又把三层制（镇—州—县）转成二层制（镇/州—县）。从它改组全国各镇财政关系和削弱地方割据的财政基础的企图看，809年的改革在政治意图方面可能比755年以后整个唐代历史中颁发的其他任何财政立法都走得更远。
可是，如果夸大地认为这一措施已得到直接和广泛的应用，那也是毫无根据的，特别是从下面谈到的以后的军事对抗中可以看出。显然，在许多情况下各州继续直接向藩镇贡献；但以后的朝廷的诏令也表明中央政府决心贯彻和保持新政策。另外，对这一措施的确切的影响也意见纷纭：有的人认为其结果是直接的：它使中央的岁入相对说来迅速增加；另一些人则认为它之迅速推行，恰恰是因为在一开始它没有严重地减少藩镇的岁入，只是从长期看，由于藩镇的财政独立性受到新的遏制才受到影响。总之，分歧取决于把着重点放在对中央政府的积极影响方面，还是放在对藩镇的消极的影响方面。[65]无论如何，可以预料，任何立法如果对大批执行它的官员有潜在的不利影响，那么中央政府只有继续坚持贯彻和继续表明它有支持其法令的办法，这些法令才能有效地变成法律。自安禄山之乱以后，只有宪宗之治才开始做到这一点，在他统治时期的发展有力地说明，改革是有成效的。
同时，宪宗一点也没有放松他对个别藩镇重建直接控制权的努力，这个过程不可避免地造成与东北强大的藩镇的冲突。809年初期成德节度使死去，他的年轻和能干的儿子王承宗要求接任。皇帝发现这正是在这个区域重树皇权的大好时机，于是拒不批准权力的转移，这对河北根深蒂固的惯例来说显然是一个有敌意的反应。此举又在朝廷触发了一场持久的争论，它之所以特别引起兴趣，是因为它显示了京师是如何看待这些藩镇的。不论在这时还是在以后，宪宗表现了极大的决心，坚决要成为全中国名副其实的皇帝。随着他初期的成功，他当然充满了信心，但在他行使权力的决心后面还不止是专制君主的好大喜功，他在这方面的立场得到了朝臣们很大的支持。在他的眼中，帝国，至少作为一个健全的政体，不能无限期地让这些自治割据势力继续存在下去，因为它们威胁着既存体制和成为抵制中央政府的榜样。同样重要的是，他相信通过适当的军事和外交措施，很可能恢复对这些藩镇的控制。因此，进一步的妥协只能妨碍最终目的。
但也有人对这条拟定的路线提出强烈的反对意见，其中当时的翰林学士李绛的意见似乎最为言之有理。李绛警告说，强有力的历史因素和地缘政治学因素阻碍了中央想收复成德的任何企图（言外之意，对东北诸藩镇也是如此）。首先，自安禄山之乱以后，成德已享受了几十年的自治，这已把当地民众与成德的领导集团结合在一起，并使后者取得了实际上的合法性。任何改变这种事态现状的企图势必激起该地的有广泛基础的反抗。其次，成德不像刘辟统治下的剑南西川和李錡统治下的浙西，周围实际上是性质相似的藩镇，它们之间尽管偶尔有对抗，但利害关系总的说是一致的。这使它们成了朝廷的不可靠的同盟，即使在它们表面上参与对成德的武力行动时也是如此。总之，成德不可能被孤立和击败。最后，李绛指出，国家的财政状况不佳，难以采取这样的行动，因为当时淮河和长江诸地洪水为灾。[66]
皇帝最后的确接受了一项妥协的解决办法，承认王承宗为成德的领导，但要王承宗同意对朝廷履行正常的行政义务，并放弃他前不久取得的德州和棣州。显然王承宗是装模作样地接受这些条件的，因为他不久立刻用武力保留了这两个州。这就给皇帝以军事干涉的机会——他确实也没有其他的真正选择了。809年秋末，包括除魏博以外的许多地方的大军以及神策军奉命开赴战场，发起对成德的全面的进攻。按理说，成德应该被摧毁。但从一开始就出现了协调各路兵马的严重问题，各个将领证明都不愿意争先动用自己的军队。另一方面，成德则不存在指挥的问题，它的精锐部队在为守卫自己的家乡而战。最后，中央财政的枯竭成了决定性的因素；在810年年中，宪宗看清了他的军队的半心半意的行动，在不到一年后取消了讨伐。王承宗仍保留他的两个州，但同意遵守原来协议中的其他条件，以报答朝廷对他的正式任命。但对宪宗来说，这只是一个保全面子的解决办法，并没有导致当时存在的关系的真正改变。
这样，随着在东北重新树立中央权力的又一个企图的失败，宪宗遭受了第一次挫折。这次挫折有进一步的影响。在冲突中，朝廷不得不直截了当地同意淮西和幽州的领导的更替，幽州在河北之役中或多或少地是一个积极的同盟。一些最强大的自治的藩镇除了被迫对成德采取行动外，依然没有受到任何严重的影响。但以后事态的发展表明，政府没有蒙受不可弥补的损失，它的威信仍很高。例如，张茂昭在19年前已世袭了地方虽小但地处战略要冲的义武的节度使之职，但他自动放弃了对那里的指挥权，这即是明证。虽然那里在后来偶尔发生动乱，但自治藩镇就这样永久地少了一个。
809—810年的冲突在另一方面，即对国家的财政，也有重大的影响。大规模的动员似乎已迅速地耗尽了中央的储备，因此，特别是鉴于战地军队战绩不佳，继续征战已经行不通了。这类军事行动代价高昂的原因已经变得很清楚：中央政府不能对参战的各镇军队进行直接的控制；不同的利害关系支配着各镇领导的行为。在这些情况下，中央政府不得不对为进攻目的动员起来的军队采用一种很无效的供应体制，这就使得中央的资源非常紧张。很简单，这种直接的津贴称“出界粮”，它按人头以固定的数额付给这类军队。各镇军队一般从它们的领地内取得给养（西北的军队除外），但它们的军队一旦开拔出境，就有资格取得中央的津贴。从安禄山之乱后，这一制度从一开始就遭到批评，因为它本身实际上是浪费，而且没有道理。据说，地方将领毫不犹豫地派遣其军队至自己所辖的境外，然后以种种借口按兵不动。由于他们已取得财政支持的资格，就感到努力战斗不一定符合他们的利益。但也没有取代这种资助方式的好办法。809—810年在与成德的冲突中，宪宗为一场国内的大讨伐付出了高得难以忍受的代价，而在战场上的所得甚至远远抵不上支出。他不但被迫中断了讨伐，而且实施809年财政改革的企图也受到了不利的影响。此外，朝廷要经过几年才能把枯竭的国库恢复到再想进行重大军事行动的程度。的确，810—814年这四年是他整个统治的最长的安定时期。
具有讽刺意义的是，一个关键的藩镇内部的不和，使宪宗开始取得分裂河北集团的机会。812年年中魏博节度使的死亡留下的接任者只是一个儿童，他的助手和随从立刻与大部分守军离心离德。当时朝廷只要故意拖延对接任者的承认，给他造成一种前途未卜的形势，就能引起一场废黜他的兵变。值得注意的是，这些藩镇虽然在内部施政方面享有充分的自治，它们仍迫切需要得到承认并与朝廷建立正式关系。领导集团未能得到承认的情况被认为是不正常的，因此常常产生严重的后果。魏博的哗变者立刻拥立一个得众望的将领田兴（田弘正）为节度使；田兴非常清楚局势的不稳定，于是与朝廷进行谈判。驻军同意他与朝廷的关系正常化，于是田兴提出让魏博真正听命于中央政府，条件是取得正式的承认。对田兴的提议的诚意，朝廷相当怀疑，但由于宪宗已经拒绝了进行武装干预的建议，他最后决定接受田兴的建议。魏博的局势很快恢复正常，对朝廷来说特别重要的一个联盟从而开始出现了。
魏博究竟在多大程度上被纳入帝国正式的财政体系之中，仍然值得怀疑。在以后的10年中，它的确一直紧跟中央的政策，但它是出于盟友的关系而不是出于臣属的关系。这种关系与其说是被思想感情或正式的控制手段所支持，倒不如说是被田兴的个人忠诚和朝廷给军队的大量赏赐所维系。但魏博作为一个盟友，使宪宗进一步的计划得益匪浅：他使其他东北诸镇不敢轻举妄动；魏博的军队直接参加了以后的征战；这进一步提高了朝廷的威信。如果不是魏博改变了态度，宪宗统治的以后的成就简直是不可想像的。到814年，皇帝又准备进行军事干预，这一年的后期，随着淮西领导人的变动和新节度使吴元济的上台，机会出现了。淮西长期以来是政府的一个棘手问题（虽然它地盘不大，只有三个州），但所处地位却能对沿汴渠的任何地点进行打击，还能轻而易举地威胁富饶的长江的几个藩镇。但它在地理上是孤立的，在自治藩镇中是最易受到攻击的一个。淮西之役始于815年初期，战役的三年也许是整个宪宗之治中最危急的时期。[67]如果说魏博的效忠具有不可估量的重要意义，那么在牵制其他潜在敌对势力的同时朝廷对淮西的胜利就成了宪宗最后政治成就的拱顶石。这一艰巨的军事努力，把他的朝廷的威信置于最严重的考验中，使中央的资源和统治精英的团结置于极度紧张的状态。但如果征讨不能取得胜利，朝廷能否完全恢复对河南的控制就成了问题。北方的成德和平卢从宪宗之治开始时就摆着要与朝廷对抗的架势，这时敏锐地认识到政府的胜利可能会带来什么后果。它们千方百计地试图妨碍朝廷进行的这次战争。815年，平卢单独地负责造成三起引人注目的破坏和恐怖活动：焚烧了河阴（洛阳附近）的大税收中心；在京师暗杀了采取强硬路线的宰相武元衡；使用武装的恐怖分子试图给洛阳造成一片混乱。战略上的考虑使对平卢的立即讨伐行不通，因为它在藩镇中地盘最大、最为富饶和人口最多。后来皇帝感到对待它应不同于成德。
淮西之役一开始行动缓慢，第一年几乎毫无进展。朝廷当然希望从边境征召军队一举结束反抗。其办法可能是制造淮西内部不和。但当这一希望落空时，朝廷被迫不断地施加无情的压力以图拖垮淮西。这次战役于是成了消耗战，直到817年后期才结束。
官军表现出的无能，部分的是政治考虑的结果。为了避免危险地改变国内军事力量的分布状况和过分加强任何个别藩镇的力量，朝廷从十七八个藩镇抽调兵力组成进攻军队。但这些军队从来没有足够的凝聚力。另外，官军非常难以建立起统一的指挥，包围敌人的各个部队很少协调它们的行动。
而且它们还遇到了坚决的和领导有方的防御，何况淮西还得到当地民众的有力支援。淮西的防御依靠地方民兵和志愿部队，阻止了进攻者的任何严重渗透达三年之久，在此期间淮西靠本地的生产支撑了下来。后来，占压倒优势的帝国军队始终没有减轻的压力开始对淮西的士气和资源产生影响。士气的衰落和资源的紧缺大大地有利于决定性的军事行动，817年秋，官军将领李愬对该镇治地蔡州的一次漂亮的奇袭结束了这一战役。
为了防止这一地区再次发生麻烦，政府干脆取消了淮西的建置，把它的领地划归邻近三镇治理。
从816年起，朝廷已同时讨伐成德，这一次由河北和河东的军队及其同盟军进行。讨伐之发生是因为成德对邻近诸镇进行一次次挑衅并发生冲突之后，它对815年夏宰相武元衡之遇刺负有责任（后来证明错怪了它）。虽然朝廷的容忍已经达到了极限，但对第二战线的开辟仍有一片强烈的反对之声，有的高级官员以辞职表示抗议。但宪宗力排众议，可能他预料淮西之役会及早结束。官军开始时对成德取得了几次小胜利，但不久局势急转直下。由于对在河北作战的军队的控制不如对鏖战于南方的军队，朝廷甚至没有故作姿态地任命一名全面的指挥将领，所以个别军队取得的少数胜利却因互不支持而劳而无功。鉴于以下两个有利于成德防守的因素，像809—810年那种胜负难卜的局面并不那么令人惊奇：它西面依偎太行山，具有一条难以攻破的自然防线；北面的幽州态度暧昧。再者，大量军费用于作战的军队，这里的军费的负担无疑会妨碍对淮西全面作战的努力。这次讨伐取得了一些微小的收获后，再次停了下来。
当817年中期敌对行动结束时，没有恢复依例颁布的大赦令。相反，成德到818年很久以后仍未获得特赦，所以在官方看来王承宗仍然是一个叛乱者和不法分子。就在此时，淮西当然已被成功地击败和分割。818年初，在此之前已接任其父之职达13年之久的横海节度使郑权自动辞去了此职。朝廷第一次取得了任命自己的人选为横海领导的机会。这些事态的发展，再加上因没有正式的地位而在内部显然出现的紧张局面，终于使王承宗认清形势而就范。818年春，为了报答赦免和重新被封为节度使，他同意把他的藩镇纳入帝国正式的行政机构之中，并且交出了有争议的德州和棣州，它们后来划归横海治理。他同意将他的两个儿子送往京师作为人质，这一让步意味着他放弃了任何家属接任节度使之位的权利。成德与朝廷关系的这一转变很可能是对藩镇恢复控制的第一步，并且成为当时政治形势的一个重大转变。就一方面而言，朝廷正在不断提高的威信和积聚的力量肯定形成了这些变化的直接背景；但另一方面，直接的军事干预——虽然不是决定性的——也绝不是无关紧要的。尽管中央政府不能降伏藩镇，但这些因素有助于说服其领导人自愿放弃其特殊地位。