剑桥中国史(套装全11卷)(校对)第1001部分在线阅读

（二）允许讨论的问题。（1）全国的预算与收支决算；（2）有关税制和公债的发行事项；（3）修订或废除法令；（4）关于咨议局和督抚有争议的事项；（5）由皇帝提交的其他事项。
（三）与行政当局的关系。（1）各部或其他高级行政机关的大臣如对资政院的决议不满意时，可以命令重新审议；（2）在重新审议之后，如果双方不能达成协议，得呈请皇帝作出裁决；（3）当资政院对内阁或政务处的决议有疑问时，可以要求阐明；（4）当某一行政机关的大臣侵犯资政院的权力或破坏法律时，资政院可奏请圣断。
资政院显然无权监督政府。政府也不是非执行资政院的决议不可的。因此，严格地说，资政院只是一个协商机关。
资政院成员的选举始于1909年，第一次会议于1910年10月在北京召开。从此以后，资政院常常与各部大臣以及各省督抚发生冲突。结果，有些决议得不到有关行政机关的大臣的批准，而且因皇帝的决定而被废弃。由于这种原因，资政院的议员也开始大声疾呼，要求立即召开国会。
清政府认识到宪政应该以地方自治为基础，于是决定加以促进。1908年起草了《城镇乡地方自治章程》，[54]1910年起草了《府厅州县地方自治章程》。[55]地方自治会的选举立即开始。选举和当选资格的限制如下：投票者必须是男性，年龄在25岁以上，中国籍，在其所住地连续居住三年以上，付两元以上的固定税金或公共捐献。董事会的董事由有关的自治会选出。在这种情况下，自治会成员投的票数应该与他们拥有的财产总数相符合。这样，有财产的人在自治会中格外地被赋予了特权。在自治会会员之中，相当数量的人是有低级功名的绅士。大部分被选为自治会会长和镇乡董事的人是绅士。的确，清末的地方自治实际是绅士之治。然而，政府官僚政治对这种自治制度施加了强大的压力。知府、州官和知县有权解散地方自治会。董事会的决议没有这些地方政府官员的批准不能实施。知县能够免除镇乡的董事的职务，而且可以不同意有关自治会选出的自治会办事人员。结果，这种自治会很像咨议局和资政院的情况，实质上就是政府的一个辅助机构或咨询团体。
中国自古以来就有一种互相担保的集体的制度，如“保甲”或“里甲”，它们的作用是辅助政府维持公共秩序和征税。一般说来，绅士并不与这种制度有牵连。然而，只要这类集体仍在起作用，他们就可以发挥相当的影响；总之，不论在什么情况下，绅士对每个地方的家族和社团都拥有相当的影响。事实上，地方当局只有与绅士控制的这些社团合作，才有可能进行治理。目前清政府正在组织地方自治会作为宪政的基础，它当然不敢忽视绅士的力量。由于地方绅士拥有的权威不是法律授予的，因此至少在理论上，政府官员在过去有时忽视过绅士。但是现在，绅士的权力由法律规定并加以保证。这就是清末所规划的地方自治制度的实际内容。从另外的角度看，可以说清政府有这种企图：正式认可绅士在地方上的控制，把绅士置于地方官员的控制之下（即把他们的职能正式纳入基层的政府部门），以此来巩固它的统治。简言之，清末的地方自治是保守的清政府与同样保守的地方绅士为互利而互相合作以期在一个正在变化的世界中保持他们的政治权力的企图。[56]
财政的清理与集中
清朝财政是极端混乱的，以致中央各部以及各省政府几乎不受中央的控制。如果政府要提倡教育、发展武装和准备实行宪政，集中财政管理是必不可少的第一步。
在义和团事件之后，财政改革的第一个企图是统一货币。在此期间，在中国流通的货币有传统的纹银（细丝银）、铜钱和各种外国铸造的银元。此外，1889年，张之洞在广东开办了一个铸币厂，用机器生产铜钱和银币，此举证明是有利可图的，因此很多省份开办了铸币厂，源源不断地铸出钱币。但是这些硬币并没有标准化。事实上，自从1850年以来，流通着各种各样的货币，它们之间并没有定出固定的兑换率。各省官办的、私营的银行和钱庄以及外国银行都在发行纸币，这样就使财政更加混乱了。这种货币的混乱状态当然阻碍了商业的发展。西方商人愈来愈坚持要求统一货币。事实上1902年中英续议通商行船条约以及1903年中美通商行船续订条约和中日通商行船续约都要求清政府统一货币。此外，由于1901年下半年之后世界银价急剧下降，进口贸易对于采用银本位制的中国来说变得非常不利。而且在甲午战争之后，中国还遭到必须以黄金偿付外国债款和赔款的损失。[57]因此不仅在西方人之中，而且在中国人之中也有人提出建议，要求采取金本位制和试图使货币标准化。
清政府也认为这是当务之急，于是就专门设立了财政处。[58]这时币制改革与外国的利益是如此密切相关，以至没有它们的合作就难以进行。因此，清政府与还在实行银本位制的墨西哥政府一起要求美国在友好的条件下合作，以便在采用金本位制国家和银本位制国家的货币之间建立稳定的关系。结果，在1903年成立了国际汇兑处，次年美国专家精琦到中国来调查货币情况。精琦向中国政府提出以下方案：（1）中国应该立即采取金本位制，但金货币不应在国内流通，只作货币的储备和支付外国之用；（2）在国内，银币应用作标准货币；（3）金与银之间的兑换率应是1比32；（4）为了监督新币制的采用，应雇佣外国人。[59]
德国和法国同意这个建议，但英国和俄国反对它。在中国内部有赞成和反对的意见，但由于张之洞的强烈反对，这个建议被搁置起来了。张之洞反对的理由如下：（1）不应该允许外国人干预中国的财政或货币问题；（2）由于中国通常是使用铜钱，所以采用银本位制就够了，采用金本位制则太过分了；（3）金和银之间的实际兑换率是1比40；把它折成1比32将是欺骗百姓，在铸造中将会获得高达20%的利润，而且将使一种不足值的货币流通；（4）世界银价下跌，虽不利于中国偿付赔款和外债，但有利于促进出口而限制进口。当清帝国的主要目标是富国强兵时，银价下跌对它并不是一个问题。
精琦的意见遭到驳回，政府的意见是决定暂时维持银本位制，虽然金本位制也可能在将来实行。但是关于标准硬币的问题仍有争执：究竟应该采用一两的银币还是采用约等于半美国银元的一元银币（相当于0.72两库平银）。张之洞主张铸造一两的银币，其理由是纳税以两为基础，而银元又不能与外国银元竞争。袁世凯表示同意。因此在1905年，政府决定暂时以银两作为标准硬币，并在天津开设造币总厂和四个分厂，以便专门铸造一两重银币，同时禁止其他造币厂铸造银币。但实际上关于采用银两或银元的争论仍未停止。主张使用银两的人主要是张之洞和袁世凯等各省督抚；使用银元的支持者是户部（后来改为度支部）的一些官员以及中外商人。由于张之洞和袁世凯直到1908年仍有强烈的影响，1908年政府再次决定以银本位制统一货币制度。但是在1909年由于袁世凯丢官和张之洞死亡，支持银元的人们的力量顿时变得强大了。最后在1910年决定取消银两制，而以银元为标准硬币，只限造币总厂和它设在汉口、广州、云南及成都的分厂铸造。
可惜的是，这并不意味着以前发行的银通货停止使用，而仅仅是在旧体系上增加了新的银元；这样只会加剧货币的混乱，并使这种状况一直持续到清王朝结束。
另外，还有省的铸币厂在铸造铜钱。铸造铜钱是为了增加经费，所以它们的质量日趋低劣，从而引起了通货膨胀。由于铜钱与百姓的日常生活密切相关，这就使他们遭受极大的苦难。有鉴于此，当1905年在天津开设造币总厂时，政府开始只铸造铜钱，因为当时的急务被认为是要控制住铜钱，或者甚至是在铜本位基础上统一货币。但是政府没有足够的资金吸收各省铸造的铜币。它就命令各省不要再铸造铜币，并关闭那些还没有开始经营的铸币厂。由于督抚们不愿遵奉这条命令，滥铸之风仍然存在。[60]
另一个引起混乱的原因就是纸币。接近清朝末期，督抚们和某些商人开设官、私银行，而且它们和钱庄都不受限制地发行纸币，这也引起了通货膨胀和使百姓遭殃。1905年，清政府开设了户部银行，资金四百万两，为的是要发行有高度信誉的钞票，以期抑制无限制地滥发纸币的情况。然而，即使这个银行发行的钞票，也没有足够的储备金和固定的发行额。因此户部银行发行的钞票也不过是增加混乱而已。随后，在1908年政府把该行改组成为有1000万元资本的大清银行。
1910年，政府为了集中管理纸币，决定今后只有大清银行才能发行钞票；与此同时，政府还规定发行总额并建立储备基金。不准有其他发行钞票的机构，那些已经发行了的，要在流通中逐步收回。当然，这些计划并未完成。流通中的纸币总数估计有6.5亿两。如果大清银行要发行同样数量的钞票，它就需要3.25亿两储备基金，但它只有1000万两资本。[61]
还打算统一度量衡制。在中国，度量衡随各省而异；甚至在一省之内也因地而异；甚至在同一地方随着目的不同它们也有差异。如同货币一样，这种情况妨碍了商业的发展。在1908年8月，清政府颁布了章程，规定了长度标准（营造尺）、容量标准（漕斛）和重量标准（库平两）。[62]清政府决定度量衡采用十进位制。按照颁发的计划进度，官方所用的量器和磅秤都要在两年内加以调整，以符合新制度；私人用的要在十年以内调整完毕，但政府未能看到这些计划被付诸实施就寿终正寝了。
在此期间，清政府企图集中它的财政管理。关于各省的财政，只有正规的收入和支出得上报户部。额外的收支尽管在太平天国时期之后都大大增加了，但并不上报。这种不上报的情况更加削弱了清末中央对地方行政的影响。因此，在1906年政府把户部和财政处合并以统一中央的财政之后，政府打算冒险把全国的财政加以集中管理。但是这当然会遭到督抚们的强烈反对。
然而，在1909年拟定了下述指导性的政策方针[63]：（1）只有度支部有权借外债。如中央政府的任何部或省政府要缔约借外债，需经度支部的许可，并必须以它的名义借款；（2）到当时为止，中央政府各官署筹措的资金原由这些官署支配。自此以后，这类资金都要上报度支部；（3）由于各个部的官办银行正无限制地发行钞票，又由于国家要对这些钞票负责，度支部被授权可对这些官办银行不定期地进行抽查；（4）当时各省花费本省自筹的款项，不向中央政府汇报。今后，所有这些资金都应上报度支部，度支部被授权调查这类事务。
为了执行这一政策，决定度支部在1909年3月起开始检查各部和省政府1908年的收支，并从1911年起建立预算制度。因此，每省的财政实际情况都被广泛地考察过，其结果也被公布了。[64]在1910年，度支部根据各省各部呈交的预算表编出一份拟议的1911年全国预算表，并把它呈交给资政院。资政院作了某些修改即予通过。根据直到此时的中国人的定额使用法，岁入总数应该总是不变的，而在开支方面应该是量入为出，所以没有作预算的必要。因此，中国采用预算制之举是前所未有之事——不过这项措施证明基本上是没有意义的。第一个预算表行不通，因为由各部和各省政府呈交的最初计划都不可靠，它们都是根据“少收多支”的方针制定的。结果，度支部造的全国预算表的收入为2.96亿两，支出为3.76亿两，证明是一个“赤字”预算。这个预算不可避免地成了资政院的一个争论问题，于是就通过了一项修正案，把预算的收入改为3.01亿两，支出改为2.98亿两，以便使收支趋于平衡。[65]当然，这种修改并无坚实的基础。辛亥革命终止了这种闭门造车的官样文章。由于岁入还没有被集中起来，北京没有统一的国库，也不了解实际的收入和支出，因此编制预算在技术上仍然是不可能的。
其他改革方案
编纂新法典
中国自古以来就已经有与近代行政法和刑法相似的法律，但是没有或很少有与近代民法和商法相似的法律。另外，司法和行政的权力并不像近代西方那样分立。在义和团事件后，当清政府积极打算采用西法来富国强兵时，它终于看到了需要按照西方模式修订法律。自从政府开始主动提倡工商业以来，对民法和商法的需要就变得明显起来了；与此同时，中国人终于逐渐认识到不平等条约的种种不利，并希望取消治外法权。但是要达到这个目的，按照西方模式修改法律和修改司法管理是必不可少的。事实上，英国、美国和日本在它们1902和1903年签订条约时已经要求修改。结果，清政府在1902年决定着手修订法律和司法管理的准备工作。为此目的，设立了一个官署，由有丰富经验的官员沈家本任主管，开始检查《大清律例》。结果，在1905年，如剐刑、枭首示众、死后斩首以及文面等酷刑都被废除。杖刑等体罚则代之以罚款，连坐和严刑拷问也被废除。[66]
从1906年起，政府聘请日本法律专家帮助编纂新的刑法以及民法和商法；新刑法的草稿则在1908年完成。后者以日本刑法为范本，而日本刑法又是以德国法典为基础的；新刑法规定，惩罚限于死刑、监禁或罚款。这样，以前所有的肉刑都被废除了，同时又引进了缓刑和假释的新的做法。在犯罪名目中，又增加了涉及外交事务、选举、运输和交通以及公共卫生等方面的犯罪行为。结果，它实际上与其说是《大清律例》的修订本，不如说是一本崭新的刑法典。当然有许多人起来反对这一法典草案。当它被呈交给中央和省政府的高级官员评议时，下列各点受到最严厉的批评：（1）根据草稿，16岁以下的犯罪者不予起诉——这种年岁限度应予降低；（2）对那些犯有损害皇室、反叛、搞阴谋或犯忤逆罪者处以绞刑，惩罚太轻；（3）对犯有掘墓，或破坏、遗弃、偷盗尸体罪行者处以监禁劳役，惩罚太轻；（4）把合法自卫的概念应用于违犯祖宗的罪行是不能接受的；（5）与无夫之妇通奸而不予起诉的做法是不能接受的。[67]总之，起草的新刑法遭到了儒家观点的批判。结果，作了很多修改以迎合上述大部分反对意见。
经过这些修改后，起草的法典随同补充章程被呈交给资政院讨论。在资政院里，出现了种种不同意见，但无法作出任何结论。讨论结束时，只通过了一般条款，至于特殊条款和补充章程则被挂了起来。然而，在1911年1月，清王朝借口如要实行宪政，就不可推迟颁布刑法，因而公布了一般条款以及资政院尚未通过的特殊条款和补充章程。政府打算把它们送交下一次资政院的会议上批准。
在此期间，由于新刑法典的编纂非常缓慢，因此修订的《大清律例》已在1910年作为临时措施颁布，其名称为《核定现行刑律》。[68]这部刑律除上述在1905年修订的部分外，基本上与原来的律例一样，只是名词有一些变化，并且对章程的某些方面作了简化。它在1928年之前继续有效。
政府在着手编纂新刑律的同时，开始编订商法和民法。特别迫切需要一部商业法，因为它是发展商业的先决条件。早在1904年1月，已经起草了《商人通例》、《公司律》以及其他章程。由于这些律例是仓促制定的，不能令人满意，因此当局就与一名日本顾问在1908年开始编纂新商业法，但它只完成了一部分。除此之外，农工商部起草了一部商业法典，在1910年呈交资政院，但是在它被批准之前清王朝就被推翻了。
大规模编纂民法的工作是在1907年与一位日本顾问一起进行的，草案于1911年完成。它以日本的民法为基础，而后者则仿效德国的民法。然而，所提出的草案是不得人心的，因为它忽略了传统的中国习惯；总之，在清王朝垮台之前它是没有机会付诸实施了。[69]
革除陋习
在进行行政、司法、法律和军事制度的改革的同时，清政府还在百姓中间开展了一场革除陋习的运动。1902年，政府公开反对缠足，这是早就遭到传教士和中国改良派攻击的陋习。[70]
1906年，皇帝下诏禁止鸦片。诏令的内容如下：（1）逐渐减少种植罂粟，在10年之内彻底消灭；（2）禁止吸鸦片、开烟铺或进口鸦片；（3）有鸦片烟瘾的官员必须于6个月内戒除。[71]至于鸦片进口，清政府与英国当局进行了协商，1907年英国人同意把过去5年平均每年自印度输入中国的数量减少10%，如果清政府在其后三年禁烟有进展，就继续减少进口。在1910年，重新开始谈判，英国人不肯答应在7年内停止向中国输出鸦片。但是由于英国舆论的压力以及资政院和中国学生强烈要求立即停止鸦片贸易的行动，英国人终于在1911年答应到1917年停止从印度向中国输出鸦片。[72]